SK Reklamasi, Gugur Secara Otomatis?
(Kritik atas Pernyataan Gubernur Bali dalam Kasus SK Reklamasi)[i]
Oleh: I Wayan Gendo Suardana[ii]
DALAM kasus rencana reklamasi Teluk Benoa, untuk kesekian kalinya Gubernur Bali Made Mangku Pastika memberikan pernyataan yang bernuansa demokratis. Pada pokoknya Gubernur Bali menyatakan menghentikan rencana reklamasi tersebut. Tercatat tiga kali pernyataan yang dilansir media massa menunjukkan bahwa Gubernur Bali hendak menutup rencana tersebut dengan menggunakan hasil Kajian Studi Kelayakan Unud sebagai sebagai alasan. Artinya, jika hasil kajian Unud tersebut menyatakan Teluk Benoa tak layak direklamasi maka Gubernur Bali akan menghentikan rencana tersebut. Tentu saja makna dari penghentian tersebut adalah dicabutnya surat keputusan yang mengizinkan kegiatan reklamasi termasuk SK No. 1727 yang mengizinkan PT TWBI melakukan studi kelayakan di perairan Teluk Benoa.
Meski demikian, pernyataan tersebut kerap berbanding terbalik dengan kenyataan. Gubernur Bali terkesan mengingkari pernyataannya dengan berbagai alasan, termasuk menggunakan tafsir hukum sebagai dalil pembenarannya. Sebagaimana terjadi pula pada pernyataan terakhir Gubernur Bali yang diucapkan ketika menerima kunjungan Komisi X DPR-RI. Pernyataan Gubernur Bali yang menyatakan telah menerima hasil kajian Unud yang menyatakan Teluk Benoa tidak layak direklamasi dan menjadi dasar bagi Gubernur untuk menghentikan rencana tersebut. Tanpa sungkan Gubernur Bali meminta agar masyarakat tidak melakukan demonstrasi lagi dengan asumsi dia menjamin bahwa reklamasi tidak akan terjadi.
Berbeda dengan kenyataannya, pengulangan pengingkaran atas komitmen Gubernur terjadi lagi. Gubernur Bali menyatakan SK No. 1727/01-B/HK/2013 tentang Izin Studi Kelayakan Rencana Pemanfaatan, Pengembangan dan Pengelolaan Wilayah Perairan Teluk Benoa tidak perlu dicabut karena SK tersebut telah gugur dengan sendirinya. Gubernur Bali mendasarkan alasan hasil kajian Unud yang meyatakan Teluk Benoa tidak layak direklamasi. Tentu saja penafsiran hukum Gubernur Bali tersebut menimbulkan tanda tanya besar, ada apa di balik tindakan tersebut? Benarkah SK tersebut dapat gugur dengan sendirinya tanpa dicabut? Apakah dampaknya? Tulisan ini dibuat untuk membedah hal tersebut.
Dalam konteks Hukum Administrasi Negara,
SK No. 1727/01-B/HK/2013 tentang Izin Studi Kelayakan Rencana Pemanfaatan, Pengembangan dan Pengelolaan Wilayah Perairan Teluk Benoa dikategorikan sebagai keputusan tata usaha negara yang bersifat individual konkret. Izin merupakan tindak administrasi negara dalam bidang hukum publik yang dilakukan pemerintah secara sepihak dan khusus melaksanakan tugas-tugas pemerintahan berdasarkan wewenang yang luar biasa. (Prins dan Kosim Adisapoetra, Pengantar Ilmu Hukum Administrasi Negara, cetakan keenam, Jakarta. PT Pradnya Paramitha, 1987, hal.42.dan hal 76 s.d. 79). Izin termasuk dalam kategori penetapan (beschikking) atau yang sering disebut sebagai keputusan.
Oleh karena SK Gubernur Bali tersebut adalah sebagai berkategori beschikking maka Gubernur Bali sebagai pejabat pembuat keputusan TUN tersebut wajib tunduk dengan hukum. Dalam perspektif Hukum Administrasi Negara, semua perbuatan dan tindakan dalam administrasi negara berdasarkan hukum. Hukum digunakan sebagai landasan (dasar) dalam penyelenggaraan kekuasaan negara. Tidak hanya terikat dalam pembentukan keputusannya namun Gubernur Bali selaku pembuat keputusan tersebut wajib tunduk dengan hukum dalam pencabutan atau pembatalan dari keputusan tersebut.
Berdasarkan Hukum Administrasi Negara, terhadap keputusan tata usaha negara (TUN) dikenal ada asas praduga rechtmatig/presumptio iustea causa. Asas ini pada pokoknya menganggap bahwa setiap tindakan penguasa selalu harus dianggap berdasarkan hukum (benar) sampai ada pembatalan. Dengan demikian dapat diartikan bahwa suatu keputusan TUN tidak ada yang keberlakuannya gugur dengan sendirinya. Sepanjang belum dibatalkan atau dicabut maka secara hukum keputusan TUN masih tetap berlaku dan konsekuensi hukumnya si penerima keputusan TUN dapat tetap melaksanakan isi dari keputusan tersebut.
Dikaitkan dengan asas contactus actus, pada pokoknya asas contrarius actus dalam hukum administrasi negara adalah asas yang menyatakan badan atau pejabat tata usaha negara yang menerbitkan keputusan tata usaha negara dengan sendirinya juga berwenang untuk membatalkannya. Asas ini berlaku meskipun dalam keputusan tata usaha negara tersebut tidak ada klausula pengaman yang lazim: “Apabila di kemudian hari ternyata ada kekeliruan atau kehilafan maka keputusan ini akan ditinjau kembali.”
Memperhatikan kedua asas hukum di atas dapat dinyatakan bahwa tidak pernah ada asas dalam hukum administrasi negara yang membenarkan sebuah keputusan TUN batal dengan sendirinya karena suatu alasan tertentu. Hal itu berarti dalam konteks permasalahan ini, secara hukum sampai saat ini SK No. 1727/01-B/HK/2013 tentang Izin Studi Kelayakan Rencana Pemanfaatan, Pengembangan dan Pengelolaan Wilayah Perairan Teluk Benoa masih berlaku.
Apakah akibatnya?
Uraian di atas menunjukkan secara terang benderang sejatinya pernyataan Gubernur Bali yang menyatakan bahwa SK No. 1727/01-B/HK/2013 tidak perlu dicabut dengan alasan SK tersebut telah gugur dengan sendirinya adalah pernyataan yang mengada-ada dan tidak berdasar hukum. Berpedoman pada asas praduga rechtmatig/presumptio iustea causa sebagaimana diurai di atas maka sampai saat ini SK tersebut masih berlaku, dan konsekuensi hukumnya bagi PT TWBI sebagai penerima izin adalah masih dapat melakukan kegiatan sebagaimana yang diizinkan dalam keputusan tersebut sampai dengan masa berlaku SK yakni dua tahun sampai 16 Agustus 2015. Oleh karenanya PT TWBI secara hukum akan leluasa untuk melakukan studi kelayakan bekerja sama dengan perguruan tinggi setempat lainnya di kawasan Teluk Benoa yang senyatanya adalah kawasan konservasi. Artinya, dapat saja suatu saat dalam kurun waktu sampai 16 Agustus 2015 dapat terbit kajian studi kelayakan yang menyatakan hasil sebaliknya dari kajian yang dibuat oleh Unud. Dengan demikian sejatinya tidak ada ”tutup buku” dalam kasus reklamasi Teluk Benoa.
Akibat lainnya, secara logika, pernyataan Gubernur Bali yang menyatakan menutup kasus reklamasi namun tanpa disertai dengan tindakan konkret mencabut SK dimaksud dapat dikategorikan sebagai pernyataan yang manipulatif karena pernyataan tersebut tidaklah sesuai dengan hukum. Pernyataan terbuka di media massa, terlebih dinyatakan oleh Gubernur Bali (pejabat publik) tentu saja dapat menciptakan opini publik. Pernyataan tersebut dapat memanipulasi kesadaran publik, terutama masyarakat yang awam hukum. Jika tidak teliti maka hal itu akan benar-benar dimaknai sebagai tindakan Gubernur Bali yang aspiratif dan demokratis karena bersedia menutup kasus reklamasi Teluk Benoa. Tentu saja ini pencitraan yang positif bagi Gubernur Bali di tengah merosotnya kewibawaan Gubernur Bali karena kebohongan yang dilakukan dalam kasus reklamasi ini.
Di sisi lain, tindakan tersebut akan menimbulkan efek negatif terhadap kelompok masyarakat yang mengkritisi keputusan ini. Pernyataan Gubernur Bali yang tidak disertai pencabutan SK 1727 pasti akan terus dikritisi oleh kelompok masyarakat yang selama ini kontra terhadap kebijakan tersebut. Selain kerap tidak konsisten, fakta hukum bahwa SK 1727 tidak dicabut telah disadari sebagai kebijakan yang manipulatif. Sebagaimana diuraikan di atas, dengan tidak dicabutnya SK No. 1727/01-B/HK/2013 sama saja artinya bahwa SK tersebut masih berlaku dan sah hukum bagi PT TWBI melakukan aktivitas studi kelayakan yang lain. Keadaan ini akan bertentangan dengan logika publik yang telah terpengaruh dengan pernyataan Gubernur Bali yang tegas menyatakan kasus reklamasi tutup buku. Akibatnya akan muncul opini negatif yang menganggap kelompok kritis sebagai kelompok yang mempunyai kepentingan lain karena terus-menerus memprotes Gubernur, padahal Gubernur telah menyatakan kasus reklamasi ditutup.
Dugaan ini bisa saja benar demikian. Gubernur Bali tentu saja bukan pihak yang tidak memahami hukum administrasi negara terlebih ditopang oleh SKPD-SKPD yang mumpuni di bidangnya, termasuk di bidang hukum. Hal ini bukan suatu hal yang sulit, terlebih mekanisme hukum pencabutan keputusan TUN dalam konteks hukum administrasi negara adalah terkait dengan asas-asas hukum yang menjadi mata kuliah mahasiswa hukum semester awal. Jika sedemikian jelas mekanisme hukum pencabutan SK 1727 lalu buat apalagi Gubernur harus melakukan ”penafsiran hukum”, sementara asas-asas hukum administrasi negara telah memberi petunjuk jelas dan tegas, baik dengan asas hukum praduga rechtmatig maupun asas contarius actus.
Adakah ini adalah bagian dari taktik untuk mengulur waktu, membiarkan SK tetap berlaku sembari menunggu perubahan regulasi agar tersedia jalan legal bagi pengurukan Teluk Benoa? Waktulah yang akan membuktikan.
